In Den Haag gonst het van de initiatieven rond ambtelijke integriteit. Het kabinet gaat de ambtseed weer oppoetsen. Ontsporingen door smeergeld en corruptie zijn door de bouwfraude-enquête in het vizier gekomen. Maar toch is de aandacht voor ambtelijke integriteit eenzijdig gericht en te veel gestuurd door schandalen; ambtelijke integriteit omvat veel meer. Die andere aspecten dreigen momenteel in het verdomhoekje te komen – tot het volgende schandaal?

Er zijn maar weinig ambtenaren die in verleiding kunnen komen door omkoping, smeergeld en corruptie – namelijk zij die direct te maken hebben met de aanbesteding en uitvoering van werken. De meeste uitvoerende ambtenaren zitten in andere sectoren, waar de belangen veel minder groot zijn. En dan zijn er de vele beleidsambtenaren voor wie deze verleidingen helemaal niet opgaan; en dat zijn nu juist de ambtenaren op wie ons staatsbestel steeds meer is gaan rusten. Wanneer integriteit gelijk gesteld wordt aan onomkoopbaarheid, lijkt het voor deze ambtenaren net alsof de kwestie van integriteit voor hen niet speelt.

Bij recent opgestelde gedragscodes, zoals die van de provincie Groningen, is het werk van beleidsambtenaren duidelijk niet in het vizier geweest. Bij de ‘kernbegrippen van bestuurlijke en ambtelijke integriteit’ vinden wij er wel enkele die ook op beleidsambtenaren slaan, zoals ‘professionaliteit’, ‘onafhankelijkheid’ en ‘verantwoordelijkheid’, maar zodra het op invulling aankomt zien wij toch weer de bouwfraude voor ons (relatiegeschenken, dienstreizen e.d.).

Maar in de praktijk maken beleidsambtenaren dagelijks keuzes die raken aan hun integriteit. We beperken ons even tot beleidsambtenaren bij het rijk. Er zijn twee strijdige werelden die zij met elkaar moeten zien te verenigen. Aan de éne kant is er het formele staatsbestel. Hierin wordt verantwoordelijkheid uitsluitend gedragen door de politieke top. Het ambtelijk ‘apparaat’ legt in deze visie keuzes voor aan de politieke top, die als enige aanspreekbaar is op deze keuzes. Deze ‘hoeksteen van ons staatsbestel’ wordt door achtereenvolgende affaires eerder versterkt dan uitgehold, terwijl men weet dat het om een fictie gaat. In discussies erover wordt steeds opnieuw alleen de kant van de politieke top belicht, die al dan niet de ‘verantwoordelijkheid moet nemen’ door af te treden. Nooit wordt gekeken vanuit de beleidsambtenaren, die door de formele regels worden ontmoedigd in alle openheid verantwoordelijkheid te nemen voor hun daden.

Want dat is de andere wereld van de beleidsambtenaar: dagelijks keuzes maken en daarmee verantwoordelijkheid op zich nemen. Dit is een noodzakelijk antwoord op de complexiteit van de samenleving. Ambtenaren hebben wettelijk wel de ruimte, eigen beslissingen te nemen (discretionaire bevoegdheden), maar eigenlijk gaan deze al over de grenzen van het formele staatsbestel heen. En de eigen beleidsruimte van de ambtenaar gaat in de praktijk nog veel verder dan door de wet mogelijk wordt gemaakt. Ambtenaren moeten actief zijn en initiatief ontplooien, zo luidt de moderne norm, en dat kunnen zij alleen doen door zich in zekere mate op het terrein van de politiek te begeven.

Het is in deze botsing van werelden dat de kwestie van integriteit voor beleidsambtenaren speelt. Er is daarbij nauwelijks een handvat. Er is geen publieke discussie over het onderwerp. Vroeger verweet men de overheid logheid. En men heeft goed naar die kritiek geluisterd, de ambtelijke cultuur is nu gericht op actie en resultaat. Bij topbenoemingen wordt primair gekeken naar daadkracht en wendbaarheid. Bij gebrek aan een winstcriterium worden vaak zij het meest effectief geacht, die het meeste stof hebben doen opwaaien. Maar moeilijke discussies worden daardoor ontmoedigd.

Wie integer handelen door ambtenaren wil bevorderen kan niet om deze materie heen. Er zijn twee spanningsvelden rond deze kwesties. Veld één: algemeen versus specifiek belang. Er wordt een nieuw probleem gesignaleerd, er worden Kamervragen gesteld en ambtenaren moeten een verkennende notitie schrijven. Schrijven zij deze zó dat de eigen afdeling in het middelpunt van het beleid komt te staan? Als er onderzoek wordt verricht, worden de conclusies daarvan in dezelfde richting gestuurd, gebruik makend van wat wel de ‘helersfunctie’ van adviesbureaus wordt genoemd? Dit leidt tot regel één: beleidsambtenaren dienen ook buiten de eigen koker te kijken; zij zijn dienaars van het algemeen belang ook als zij betaald worden voor het uitoefenen van één specifieke taak.

Veld twee: waarheid versus misleiding. Wat te doen wanneer de politieke top onwillig is om bepaalde problemen serieus te nemen – hoe ver kunnen ambtenaren dan gaan in het opbouwen van druk door ingefluisterde Kamervragen, onderzoek, en subsidies aan het verwante ‘maatschappelijk middenveld’? Wat te doen als het publiek wordt misleid en gegevens worden vervormd? Zijn er dan grenzen aan de ambtelijke loyaliteit? Ja! Dit leidt tot regel twee: ambtenaren hebben de plicht, politici tenminste te houden aan het correct weergeven van de feiten. En misschien nog sterker: beleidsambtenaren hebben een eigen professionaliteit waarop zij kunnen worden aangesproken, los van de parlementaire verantwoordelijkheid van de politieke top.

Wanneer wij deze regels serieus gaan nemen, zulle we ook rechtsbescherming moeten organiseren voor beleidsambtenaren die integer handelen – het vraagstuk van klokkenluiden voor beleidsambtenaren.

Al deze kwesties van integriteit spelen meer in het middenkader dan in de ambtelijke top, en dat is misschien de reden dat het onderwerp nooit op de politieke agenda is gekomen. Rond de minister, waar het loyaliteitsvraagstuk zeker ook speelt, wordt dit pragmatisch opgelost: er is een onderhandelingsproces leidend tot een werkbare afbakening van invloedssferen. Een afbakening met historie, maar ook met mogelijke afwijkingen afhankelijk van de persoon van de minister (en van diens topambtenaar). Het middenkader, zonder directe toegang tot de minister, heeft het in dit opzicht lastiger.

Wat te doen? Het zou onwijs zijn, direct de hier verkondigde opvatting of desnoods die van tien hoogleraren in wetten te willen omzetten. Aan de éne kant is de materie daarvoor te explosief; aan de andere kant bestaat er in het verzamelde ambtenarencorps een vracht aan ervaring en praktische wijsheid die nuttig gebruikt kan worden, als eenmaal geaccepteerd wordt dat het verborgene mag worden uitgesproken. Dus: discussies stimuleren, resultaten verzamelen, en dat geheel onder auspiciën van, ja, een commissie, die in dit geval zal moeten rapporteren aan de minister-president of de Tweede Kamer.

Momenteel werken beleidsambtenaren in een staatsrechtelijk en beroepsethisch vacuüm. Zij dragen grote verantwoordelijkheden maar het formele staatsrecht reduceert hen tot radertjes in een apparaat, waardoor er geen formeel houvast is voor vragen van integriteit. In recent opgestelde codes vinden ze er niets over. In de discussie over ambtelijke integriteit mag het hoofdstuk over beleidsambtenaren niet ontbreken.